Дело № 29-АПГ14-1

Суд Верховный Суд Российской Федерации
Дата решения 5 марта 2014 г., Определение
Инстанция Судебная коллегия по гражданским делам, апелляция
Категория Гражданские дела
Докладчик Горчакова Елена Викторовна
Электронная копия решения Скачать
Решение

Текст итогового документа

ВЕРХОВНЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Дело № 29-АПГ14-1

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

г. Москва 5 марта 2014 г.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующегоХаменкова В.Б.,
судейГорчаковой Е.В. и Анишиной В.И.
при секретареАкулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Прокофьева В А , Старцева О Н о признании недействующим постановления Правительства Пензенской области от 1 июля 2013 г. № 457-пП «Об утверждении границ зон охраны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон объекта культурного наследия регионального значения «Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.», г. Пенза, Пензенская область, ул. Спасо-Преображенская, 6а» по апелляционной жалобе Прокофьева В.А., Старцева ОН. на решение Пензенского областного суда от 22 ноября 2013 г., которым отказано в удовлетворении заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Старцева ОН., Прокофьева В.А. по доверенности Илюшиной О.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, пояснения представителя Управления культуры и архива Пензенской области и Правительства Пензенской области по доверенности Муштакова- Лентовского СЕ. и представителя Правительства Пензенской области по доверенности Бойко М.Д., полагавших решение суда оставить без изменения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я. о законности судебного постановления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

постановлением Правительства Пензенской области от 1 июля 2013 г.

№ 457-пП (далее - Постановление №457-пП), опубликованным в официальном печатном издании «Пензенские губернские ведомости», 2013 г., № 78, утверждены в отношении объекта культурного наследия регионального значения «Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.», г. Пенза, Пензенская область, ул. Спасо-Преображенская, 6а: - границы зон охраны (графические материалы) и их описание (подпункт 1.1 пункта 1); - режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон, указанных в подпункте 1.1 пункта 1 данного постановления (подпункт 1.2 пункта 1).

Установлены зоны с особыми условиями использования территорий объекта культурного наследия регионального значения «Церковь Спасо- Преображенская, сер. XVIII в.», г. Пенза, Пензенская область, ул. Спасо- Преображенская, 6а (далее - Объект культурного наследия) (пункт 2).

Прокофьев В.А. и Старцев ОН., являясь собственниками расположенного в границах зон охраны Объекта культурного наследия земельного участка, предоставленного для строительства шестиэтажного жилого дома, обратились в суд с заявлением о признании указанного постановления недействующим со дня принятия.

В обоснование требований заявители ссылались на то, что оспариваемый акт принят в целях обеспечения сохранности Объекта культурного наследия, но при этом существенным образом ограничивает их права как собственников по пользованию земельным участком, попавшим в охранную зону и зону регулирования застройки, в связи с чем нарушен баланс государственного (общественного) и частного (индивидуального) интереса, поскольку при установлении (определении) границы охранной зоны в неё включили неоправданно значительные по площади территории.

По мнению Прокофьева В.А. и Старцева ОН., Правительство Пензенской области, принимая Постановление № 457-пП, нарушило положения статьи 55 Конституции Российской Федерации и статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, в силу которых гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Заявители указывали, что понесли материальные затраты по освоению земельного участка под строительство, которое в связи с принятием обжалуемого постановления становится затруднительным.

Решением Пензенского областного суда от 22 ноября 2013 г. в удовлетворении требований отказано.

В апелляционной жалобе Прокофьева В.А. и Старцева О.Н. ставится вопрос об отмене судебного постановления, как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права.

Относительно апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, Правительством Пензенской области, Управлением культуры и архива Пензенской области поданы возражения о необоснованности её доводов и законности судебного постановления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции Прокофьев В.А., Старцев О.Н. не явились, направив для участия в апелляционной инстанции своего представителя.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований, пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемое постановление принято Правительством Пензенской области в пределах предоставленной федеральным законодателем компетенции, в установленном законом порядке, положениям федерального законодательства не противоречит и не нарушает права заявителей по владению, пользованию и распоряжению земельным участком.

При этом суд обоснованного исходил из того, что охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Пунктами 7, 8 статьи 2 Закона Пензенской области от 22 декабря 2005 г.

№ 934-ЗПО «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Пензенской области» определено, что утверждение границ зон охраны объектов культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия) федерального, регионального и местного (муниципального) значения, утверждение режимов использования земель, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения, а также градостроительных регламентов на территории данных зон входит в компетенцию Правительства Пензенской области.

Принимая во внимание указанные выше нормы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований не согласиться с заключением суда первой инстанции о том, что оспариваемое постановление принято Правительством Пензенской области в пределах компетенции.

Судебная коллегия по административным делам считает законным и обоснованным вывод суда о том, что Постановление № 457-пП требованиям федерального законодательства не противоречит.

Так, при рассмотрении настоящего дела установлено, что Объект культурного наследия, паспорт и учётная карточка на который составлены в сентябре 1986 года, принят на государственную охрану как памятник истории и культуры местного значения решением исполнительного комитета Пензенского областного Совета народных депутатов от 28 сентября 1987 г.

№ 417, отнесён к объектам культурного наследия регионального значения, включённым в единый государственный реестр объектов культурного наследия.

Из свидетельства о государственной регистрации права собственности следует, что земельный участок, расположенный в г. Пензе по ул. Спасо- Преображенской, 6а, общей площадью 4354 кв.м, находится в собственности местной православной религиозной организации Подворье Свято-Тихвинского Керенского мужского монастыря - Преображенская Церковь города Пензы Пензенской Епархии Русской Православной Церкви, с которой заключено охранное обязательство собственника объекта культурного наследия религиозного значения.

В соответствии с описанием зон охраны земельный участок, принадлежащий заявителям, находится в границах охранной зоны и зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности Объекта культурного наследия, в отношении которых установлены особые режимы использования земель и градостроительные регламенты, предусматривающие ряд ограничений по использованию таких земельных участков.

Разрешая требования заявителей, суд первой инстанции обоснованно руководствовался положениями Федерального закона от 25 июня 2002 г.

№ 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 73-ФЗ), который является специальным нормативно-правовым актом, регулирующим отношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Из содержания статей 6, 33-39 указанного Федерального закона следует, что под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных в том числе на предотвращение разрушения объектов культурного наследия, причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия.

Установление в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряжённой с ним территории зон его охраны (охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, а также зона охраняемого природного ландшафта) относится к числу мероприятий по государственной охране объектов культурного наследия.

Необходимый состав зон охраны объектов культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия (пункт 1 статьи 34 Федерального закона № 73-ФЗ), на основании которого утверждаются границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон в отношении объектов культурного наследия регионального значения в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (пункт 3 названной статьи).

Законом Пензенской области от 22 декабря 2005 г. № 934-ЗПО «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Пензенской области» определено, что уполномоченный орган исполнительной власти Пензенской области в установленном Правительством Российской Федерации порядке организует разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон (статья 10).

Уполномоченным исполнительным органом государственной власти Пензенской области в области сохранения, использования, популяризации и охраны объектов культурного наследия на территории Пензенской области является Управление культуры и архива Пензенской области (пункты 1, 1.3 Положения об Управлении культуры и архива Пензенской области, утверждённого постановлением Правительства Пензенской области от 30 января 2012 г. № 45-пП).

В силу пункта 4 статьи 34 Федерального закона № 73-ФЗ порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Пунктом 2 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. № 315, закреплено, что на сопряжённой с объектом культурного наследия территории может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде. Границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков (пункта 3 приведённого Положения).

Как усматривается из материалов дела и установлено судом, проект зон охраны разработан в 2013 году по инициативе Управления культуры и архива Пензенской области обществом с ограниченной ответственностью «Архитектурная мастерская Л.М. Ходоса», имеющим лицензию на осуществление деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).

Суд первой инстанции, изучив проект, являющийся результатом исследовательской работы по объекту историко-культурного наследия и определению способов его охраны и содержащий все необходимые материалы по его обоснованию, в том числе историко-культурное исследование территории объекта, её анализ, аннотированный список выявленных объектов культурного наследия, сделал правильный вывод о соответствии проекта требованиям пункта 7 постановления Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года №315.

Кроме того, как обоснованно обратил внимание суд первой инстанции, при разработке проекта проанализированы композиционные связи исследуемого объекта и его визуальное восприятие с основных видовых точек и смотровых площадок. Одной из важнейших характеристик Объекта культурного наследия, которую необходимо сохранить, является видимость объекта с открытых пространств территорий общего пользования. Охрана видимости объекта должна регулироваться за счёт установления специальных охранных зон с высотным регламентом - ограничением по высоте для всех видов нового строительства и реконструкции существующих зданий, а также сохранением основных коридоров видимости объекта.

Правомерно суд сослался на положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы, которая была проведена в целях определения соответствия проекта требованиям государственной охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном Положением о государственной историко-культурной экспертизе, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. №569.

Заключение экспертов, проводивших экспертизу, содержит все необходимые сведения, предусмотренные пунктом 19 постановления Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. № 569, а также однозначный вывод о соответствии проекта зон охраны требованиям государственной охраны объекта культурного наследия. Заключение оформлено в виде акта, подписано экспертами, утверждено руководителем экспертной организации, заверено печатью, как это предусмотрено действующим законодательством.

При таком положении Судебная коллегия по административным делам соглашается с выводом суда о том, что нарушений порядка проведения государственной историко-культурной экспертизы, требований, предъявляемых к привлекаемым в качестве экспертов лицам, их аттестации, а также других положений, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. № 569, не установлено.

Суд первой инстанции, установив, что все выявленные при согласовании проекта замечания были учтены и устранены, что проект зон охраны и положительное заключение экспертов прошли необходимые согласования в Управлении культуры и архива Пензенской области, по результатам которых был подготовлен проект оспариваемого нормативного правового акта, правильно указал, что Постановление № 457-пП требований федерального законодательства не нарушает.

Суд обоснованно признал несостоятельными доводы заявителей о нарушении оспариваемым постановлением их прав как собственников по пользованию земельным участком, попавшим в охранную зону и зону регулирования застройки, поскольку граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено Земельным Кодексом Российской Федерации, федеральными законами (пункт 1 статьи 43 названного кодекса).

При этом суд правомерно исходил из того, что в силу положений статей 42, 56 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешённым использованием способами, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Между тем положения статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ, содержащей понятия каждой зоны охраны объекта культурного наследия, предусматривают ограничения для свободного усмотрения собственников при использовании принадлежащих им земельных участков, входящих в одну из зон охраны.

Довод апелляционной жалобы о том, что суд необоснованно уклонился от оценки представленного Прокофьевым В.А. и Старцевым О.Н. проекта зон охраны, разработанного обществом с ограниченной ответственностью «Георесурс-КБ», в котором установлены иные, отличные от определённых Постановлением № 457-пП, границы зон охраны, не может служить основанием для отмены судебного постановления, так как фактически сводится к выяснению вопроса о возможности установления зон охраны Объекта культурного наследия без включения в эти зоны принадлежащего заявителям земельного участка.

Как справедливо указал суд первой инстанции, из разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащегося в пункте 19 постановления от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», суд не правомочен давать оценку либо изменять нормативный правовой акт по мотивам целесообразности, поскольку, данное полномочие не отнесено к компетенции суда, а относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, её субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Несостоятельна ссылка в жалобе на лишение судом заявителей возможности доказать правильность своей позиции ввиду необоснованного отказа в удовлетворении ходатайства о назначении по делу судебной историко-культурной экспертизы для разрешения вопроса о соответствии требованиям государственной охраны объектов культурного наследия представленной ими научно-проектной документации границ зон охраны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон Объекта культурного наследия.

У суда первой инстанции, сделавшего правильный вывод в рамках абстрактного нормоконтроля о соответствии Постановления № 457-пП имеющему большую юридическую силу законодательству, то есть о законности установления границ зон охраны, режима использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон Объекта культурного наследия согласно проекту, разработанному обществом с ограниченной ответственностью «Архитектурная мастерская Л.М. Ходоса», отсутствовали правовые основания для проверки возможности установления названных границ по варианту, предлагаемому заявителями.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что суд фактически не рассмотрел требования Прокофьева В.А. и Старцева ОН., опровергаются материалами дела и содержанием судебного постановления, в котором суд первой инстанции дал надлежащую и полную оценку всем доводам заявителей, требования которых направлены на изменение границ зон охраны Объекта культурного наследия, а данное обстоятельство не входит в круг обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела в порядке судебного нормоконтроля.

Поскольку выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются имеющимися в деле доказательствами, проверенными и оценёнными судом первой инстанции по правилам статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорное правоотношение, а апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, Судебная коллегия по административным делам оснований для её удовлетворения и отмены судебного постановления не находит.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,

определила:

решение Пензенского областного суда от 22 ноября 2013 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Прокофьева В.А., Старцева О.Н. - без удовлетворения.

Председательствующий Судьи

Статьи законов по Делу № 29-АПГ14-1

Статья 55. Перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание
Статья 72. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
ГПК РФ Статья 67. Оценка доказательств
ГПК РФ Статья 328. Полномочия суда апелляционной инстанции
ГПК РФ Статья 329. Постановление суда апелляционной инстанции
ГПК РФ Статья 330. Основания для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке
ГК РФ Статья 1. Основные начала гражданского законодательства

Производство по делу



Типовые договорыТиповые договоры





Ответы юристовОтветы юристов

Загрузка
Наверх