Типовые договорыТиповые договоры





Ответы юристовОтветы юристов

Дело № 74-Г11-18

Суд Верховный Суд Российской Федерации
Дата решения 17 августа 2011 г., Определение
Инстанция Судебная коллегия по административным делам, кассация
Категория Административные дела
Докладчик Борисова Любовь Владимировна
Электронная копия решения Скачать
Решение

Текст итогового документа

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Дело №74-Г11-18

от 17 августа 2011 года

 

председательствующего Борисовой Л.В., судей Калининой Л.А. и Ксенофонтовой O.A. при секретаре Голубевой Д.М.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., объяснения представителя Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Оконешникова В.Ю., представителя Правительства Республики Саха (Якутия) Захаровой О.И., поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной

прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., поддержавшей доводы кассационного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

 

установила:

 

первый заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании недействующими отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) от 14 октября 2009 г. 726-3 № 33 7-1V «Кодекс Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях».

В обоснование требований указал, что в оспариваемой части региональный акт принят органом государственной власти субъекта Российской Федерации с превышением предоставленных ему полномочий.

Верховным Судом Республики Саха (Якутия) постановлено приведённое выше решение.

В кассационном представлении заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) просит отменить судебное постановление в части отказа в признании недействующими ст. 3.3, ч.2 ст. 6.9, ст. 6.21, 6.23, 9.9, 12.5 оспариваемого акта.

В кассационной жалобе Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) просит отменить судебный акт о признании недействующими ст. 2.3, 3.7, 6.11, 7.2, 7.3, 11.2 регионального документа и взыскании государственной пошлины.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления и кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что имеются основания для отмены решения суда в части.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы административного законодательства отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «к» ч.1 ст.72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (чч. 2 и 5 ст. 76).

Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в области законодательства об административных правонарушениях установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

В силу ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:

1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;

3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

На основании ст. 1.3.1 КоАП РФ субъекты Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях вправе устанавливать путём принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Согласно подп. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами, напрямую отнесены к ведению Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований.

Установлено, что Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) принят Закон Республики Саха (Якутия) от 14 октября 2009 г.

726-3 № 337-ГУ «Кодекс Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях» (далее - Кодекс Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях), официально опубликованный в издании «Якутские ведомости», 11 ноября 2009 г., № 66.

Согласно преамбуле акт устанавливает административную ответственность по вопросам, не отнесённым КоАП РФ к ведению Российской Федерации, в том числе за нарушение норм и правил, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами Республики Саха (Якутия), муниципальными нормативными правовыми актами, а также определяет органы и должностных лиц, которые уполномочены составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных этим Кодексом.

В соответствии со ст. 3.3 указанного документа публичная демонстрация аудиовизуального произведения вопреки указанной в прокатном удостоверении возрастной категории зрительской аудитории, а также без указания на афише или в программе передач возрастной категории зрительской аудитории, а равно допуск к просмотру аудиовизуального произведения лиц, для которых установлены возрастные ограничения на просмотр, влечёт наложение административного штрафа.

Отказывая в признании данной нормы недействующей, суд сослался на ст. 3 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ), согласно которой законодательство об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов, а реализация государственной политики отнесена к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Суд также указал, что ответственность за нарушение требований федерального законодательства не установлена, в связи с чем субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное регулирование по данному вопросу.

С этими выводами суда согласиться нельзя.

Федеральный законодатель, предоставляя органам государственной власти субъектов Российской Федерации нормотворческие полномочия по установлению административной ответственности, поставил их в прямую зависимость не только от КоАП РФ, но и в целом от федерального отраслевого законодательства, которым установлены критерии, условия и пределы правового регулирования той или иной сферы общественных отношений.

В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают меры по защите ребёнка от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред его здоровью, нравственному и духовному развитию, в том числе от национальной, классовой, социальной нетерпимости, от рекламы

алкогольной продукции и табачных изделий, от пропаганды социального, расового, национального и религиозного неравенства, а также от распространения печатной продукции, аудио- и видеопродукции, пропагандирующей насилие и жестокость, порнографию, наркоманию, токсикоманию, антиобщественное поведение.

Введение ограничений публичной демонстрации аудиовизуальных произведений, установление возрастных ограничений для их просмотра к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации не отнесено.

Правовые нормы, ограничивающие распространение информации, способной нанести вред здоровью и психическому развитию граждан Российской Федерации, содержатся в Законе Российской Федерации от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (далее - Основы законодательства РФ о культуре), Законе Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. №2124-1 «О средствах массовой информации».

Основами законодательства РФ о культуре органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по введению ограничений в сфере культуры не наделены.

Регулирование видеопроката в Российской Федерации осуществляется на основании приказа Министерства культуры Российской Федерации от 5 марта 2001 г. № 192 «Об утверждении Руководства по возрастной классификации аудиовизуальных произведений, положения и состава Межведомственной конфликтной комиссии по возрастной классификации аудиовизуальных произведений», приказа Федерального агентства по культуре и кинематографии от 15 марта 2005 г. № 112 «Об утверждении руководства по возрастной классификации аудиовизуальных произведений, положения и состава Экспертного совета по возрастной классификации аудиовизуальных произведений».

Указанными нормативными актами установлена возрастная классификация аудиовизуальных произведений, предусмотрена обязательность размещения сведений о возрастной классификации в прокатных удостоверениях, в кассовых залах и на фасадной рекламе киновидеозрелищных предприятий.

Отсутствие административной ответственности за нарушение названных актов Российской Федерации не означает возможность установления такой ответственности органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку вопрос о необходимости её введения является исключительным полномочием федерального законодателя. Иное означало бы умаление сформулированного в ст. 1.3 КоАП РФ принципа разграничения предмета ведения Российской Федерации и её субъектов в области законодательства об административных правонарушениях.

Согласно ч. 2 ст. 6.9 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях установка контейнеров, гаражей, строительной и дорожной техники, складских помещений, бытовок и иных подобных быстровозводимых объектов без соответствующего разрешения влечёт наложение административного штрафа.

Отказывая в признании приведённой нормы недействующей, суд в решении сослался на то, что, как следует из диспозиции этой нормы, вопрос касается нестационарных объектов, которые представляют собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком. Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского круга документации по планировке территории, осуществление контроля за использованием земель городского круга отнесено к вопросам местного значения городского округа. Муниципальными нормативными правовыми актами может быть установлен порядок, предусматривающий получение разрешения на установку нестационарного объекта. Установление административной ответственности не связывает правоотношение с земельным участком. Земельный участок может быть объектом земельных отношений в том случае, если он сформирован, его границы описаны и поставлены на кадастровый учёт. Место размещения нестационарного объекта определяется хозяйствующим субъектом самостоятельно.

Выводы суда, изложенные в решении, являются ошибочными, поскольку сделаны без учёта действующего законодательства.

В соответствии с пп. 2 и 3 ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации для строительства и реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киоски, навесы и др.), строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования выдача разрешений на строительство не требуется.

Установление оснований выдачи разрешений на размещение строений, не являющихся объектами капитального строительства, к полномочиям органов местного самоуправления не относится.

Размещение указанных объектов осуществляется на земельном участке лицами, имеющими в собственности либо во владении и пользовании земельные участки, выдача дополнительных разрешений федеральным законодательством не предусмотрена.

Согласно ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее -ЗК РФ) собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешёнными способами использования, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Таким образом, обязанность по соблюдению вида разрешённого использования земельного участка установлена ЗК РФ.

Кроме того, ст. 7.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за самовольное использование земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

Судом оставлено без удовлетворения требование прокурора о признании недействующей ст. 6.21 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях, которой установлена административная ответственность за отсутствие указателей с названиями улиц и номерами домов, их повреждение или уничтожение.

При этом суд исходил из того, что присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в населённых пунктах, установление нумерации домов, организация освещения улиц и установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов относится к вопросам местного значения поселений и городских округов.

Действительно, ст. 14, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселений и городских округов отнесено присвоение наименований улицам и иным территориям проживания граждан в населённых пунктах.

Вместе с тем ст. 6.21 оспариваемого акта установлена административная ответственность не за неисполнение органом местного самоуправления полномочий по присвоению наименования улиц и номеров домов, а за отсутствие соответствующих указателей.

Судом необоснованно отклонены доводы прокурора о том, что отсутствие указателей с наименованиями улиц, домов, а равно их уничтожение или повреждение охватывается понятием содержания жилых домов и (или) жилых помещений, правил его содержания и ремонта, порчи жилых домов.

Обязательность данных указателей предусмотрена п. 3.5.1 постановления Госстроя РФ от 27 сентября 2003 г. № 170 «Об утверждении правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда».

Невыполнение обязанности по установке указателей улиц и нумерации домов является основанием для привлечения к административной ответственности по ст. 7.22 КоАП РФ за нарушение правил содержания жилых домов и жилых помещений.

Судом отказано в признании недействующей ст. 6.23 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях, которой установлена административная ответственность за нарушение утверждённой органами местного самоуправления документации по планировке территории, подготовленной на основании генерального плана поселения, генерального плана поселения городского округа в части установленных мест размещений рекламных конструкций.

Суд посчитал, что отношения, являющиеся предметом данного правонарушения, относятся к вопросам организации благоустройства территорий, в связи с чем являются вопросами местного значения.

С данным выводом нельзя согласиться.

Согласно ст. 4 Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» (далее - Федеральный закон «О рекламе») законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из названного Федерального закона. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы могут регулироваться также принятыми в соответствии с этим Федеральным законом, иными федеральными законами, нормативными актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

В силу ст. 19 Федерального закона «О рекламе» все отношения, связанные с получением разрешений на установку объектов наружной рекламы, связанные с вопросами эксплуатации и иными вопросами, касающиеся производства, размещения и распространения рекламы, включая вопросы порядка выдачи разрешений на установку объекта наружной рекламы, находятся в ведении федерального законодательства.

В соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 1997 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 17.07.1995 «О рекламе» отношения (по производству, размещению и распространению рекламы) по своей природе являются гражданско-правовыми, поскольку они возникают при осуществлении предпринимательской деятельности и в соответствии со ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) должны регулироваться гражданским законодательством.

Гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации на основании п. «о» ч. 1 ст. 71 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, законодательство о рекламе, регулирующее гражданско-правовые отношения в сфере рекламной деятельности, не может находиться ни в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов, ни в ведении субъектов Российской Федерации.

В связи с этим у субъекта Российской Федерации отсутствует возможность самостоятельного правового регулирования в названной сфере, в том числе по установлению административной ответственности.

Судом отказано в признании недействующей ст. 9.9 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях, устанавливающей административную ответственность за проезд, стоянку транспортных средств на детских площадках, газонах и участках с зелёными насаждениями.

Основанием отказа послужило указание суда на то, что детские площадки, газоны и участки с зелёными насаждениями не входят в понятие дороги и не являются предметом регулирования Правил дорожного

движения. Вопросы установления правил проезда и стоянки транспортных средств на территории общего пользования, занятых детской площадкой, газоном и зелёными насаждениями, не относятся к ведению Российской Федерации, в связи с чем ответственность за их нарушение может быть установлена законодательным актом субъекта Российской Федерации.

Указанный вывод сделан судом без учёта действующего законодательства Российской Федерации.

Согласно п.1 ст. 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» формирование и проведение на территории Российской Федерации единой государственной политики в области обеспечения дорожного движения, установление правовых основ обеспечения безопасности дорожного движения, установление единой системы правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения находятся в ведении Российской Федерации.

Пунктом 4 ст. 22 этого Федерального закона предусмотрено, что единый порядок дорожного движения на всей территории Российской Федерации устанавливается Правилами дорожного движения, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090 утверждены Правила дорожного движения, устанавливающие единый порядок дорожного движения на всей территории Российской Федерации. Другие нормативные акты, касающиеся дорожного движения, должны основываться на требованиях Правил и не противоречить им (п. 1.1 Правил).

Порядок размещения транспортных средств (остановки и стоянки) регламентирован разд. 12 и 17 Правил дорожного движения, ответственность за нарушение Правил установлена ст. 12.19 КоАП РФ.

Таким образом, федеральное законодательство не предполагает установление дополнительных требований к Правилам дорожного движения, в том числе путём установления дополнительных запретов для остановки и стоянки транспортных средств, следовательно - и ответственности за их нарушение.

Кроме того, проезд механических транспортных средств по участкам с зелёными насаждениями означает неисполнение гражданами и организациями обязанности охранять природу и окружающую среду, обеспечивать сохранность зелёных насаждений, осуществление действий, влекущих за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду и, как следствие, нарушение требований Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Запрет на стоянку, а следовательно, и проезд автомашин на озеленённых территориях предусмотрены Правилами создания, охраны и

содержания зелёных насаждений в городах Российской Федерации (приказ Госстроя России от 15 декабря 1999 г. № 153), Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда (приказ Госстроя России от 27 сентября 2003 г. № 170), Санитарными правилами содержания территорий населённых мест (СанПин 42-128-4690-88).

Ответственность за несоблюдение установленных федеральным законодательством правил, стандартов, требований, а также за действия, влекущие уничтожение либо повреждение объектов зелёного фонда, наступает в соответствии с федеральным законодательством.

Статьёй 12.5 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за самовольное размещение памятников.

Отказывая в признании этой нормы недействующей, суд посчитал, что субъект Российской Федерации правомерно осуществил регулирование по вопросам, отнесённым к его ведению.

Данный вывод сделан судом без учёта законодательного разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов, закреплённого положениями ст. 9.2 и 9.3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ), подп. 15 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ.

Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ в ст. 3 и 4 определяет объекты культурного наследия федерального, регионального и местного значения.

Оспариваемая норма не позволяет определить, за какие нарушения в указанной сфере установлена ответственность.

Таким образом, субъектом Российской Федерации превышены полномочия при установлении административной ответственности за нарушения, предусмотренные нормами ст. 3.3, ч. 2 ст. 6.9, ст. 6.21, 6.23, 9.9, 12.5 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях.

Решение об отказе в признании этих норм недействующими постановлено судом с нарушением норм материального права, что является основанием для отмены судебного акта в кассационном порядке (п. 4 ч. 1 ст. 362 ГПК РФ).

Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Учитывая, что имеющие значение для дела обстоятельства определены на основании имеющихся материалов, Судебная коллегия считает

и

возможным, не передавая дело в суд первой инстанции, принять новое решение об удовлетворении заявления прокурора о признании недействующими ст. 3.3, ч. 2 ст. 6.9, ст. 6.21, 6.23, 9.9, 12.5 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан доводами и основаниями заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ).

В силу ч. 3 ст. 196, ч.2 ст. 347 ГПК РФ суд может выйти за пределы установленных требований, а суд кассационной инстанции в интересах законности вправе проверить решение суда первой инстанции в полном объёме.

В соответствии со ст. 11.2 Республики Саха (Якутия) нарушение получателем бюджетных средств срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от четырёх тысяч до пяти тысяч руб.; на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч руб.

Судом удовлетворено требование прокурора о признании данной нормы недействующей в части размера административного штрафа.

С таким решением суда согласиться нельзя.

Статьи законов по Делу № 74-Г11-18

Статья 71. В ведении Российской Федерации находятся:
ГПК РФ Статья 246. Порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений
ГПК РФ Статья 253. Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта
ГПК РФ Статья 347. Утратила силу
ГПК РФ Статья 362. (Утратила силу)
ЗК РФ Статья 42. Обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков
КоАП РФ Статья 1.3. Предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях
КоАП РФ Статья 1.3.1. Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях (введена Федеральным законом от 28.12.2009 N 380-ФЗ)
КоАП РФ Статья 7.1. Самовольное занятие земельного участка
КоАП РФ Статья 7.22. Нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений
КоАП РФ Статья 12.19. Нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств

Производство по делу

Загрузка
Наверх