Дело № 33-Г11-4

Суд Верховный Суд Российской Федерации
Дата решения 2 марта 2011 г., Определение
Инстанция Судебная коллегия по административным делам, кассация
Категория Административные дела
Докладчик Борисова Любовь Владимировна
Электронная копия решения Скачать
Решение

Текст итогового документа

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Дело №33-Г11-4

от 2 марта 2011 года

 

председательствующего Хаменкова В.Б.,

при секретаре Алёшиной П.В. рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующим в части приложений 1-16 областного Закона от 24 декабря 2004 г. № 117-оз «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Ломоносовский муниципальный район и муниципальных образований в его составе» по кассационным жалобам Законодательного Собрания Ленинградской области и губернатора Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 14 декабря 2010 г. об удовлетворении заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., объяснения представителя Законодательного Собрания Ленинградской области Малкина Д.В., представителя губернатора Ленинградской области Яковлевой H.H., поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кротова В. А., полагавшего решение суда подлежащим отмене с направлением дела на новое рассмотрение, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

установила:

 

заместитель прокурора Ленинградской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим в части отдельных слов и словосочетаний, использованных в приложениях 1-16 к областному Закону от 24 декабря 2004 г. № 117-оз «Об установлении границ и наделении

соответствующим статусом муниципального образования Ломоносовский муниципальный район и муниципальных образований в его составе».

Заявление обосновано тем, что оспариваемым актом в нарушение федерального законодательства границы муниципальных образований определены с привязкой к лесхозам, парклесхозам, упразднённым и преобразованным в лесничества. В приложениях 1-16 дано описание границ с привязкой к водным объектам без точного указания прохождения границ (по береговой линии или по оси объекта), с привязкой к дорогам - без точного указания прохождения границ (по полосе отвода, по оси, по линии, разделяющей транспортные потоки противоположных направлений), а участки границ поселений проходят по границам земель юридических лиц. По существу границы муниципальных образований не конкретизированы. Такое правовое регулирование вызывает его неоднозначное понимание и толкование, создаёт правовую неопределённость в применении закона, а также является коррупциогенным фактором в силу ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ.

Решением Ленинградского областного суда от 14 декабря 2010 г. заявление заместителя прокурора Ленинградской области удовлетворено.

В кассационной жалобе Законодательное Собрание Ленинградской области просит об отмене указанного решения, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, и принятии нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявления прокурора.

В кассационной жалобе губернатор Ленинградской области также просит об отмене состоявшегося по делу судебного постановления, полагая, что оно не основано на законе и не содержит мотивов признания недействующим оспариваемого (в части) нормативного правового акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу, что имеются основания для отмены обжалуемого решения суда.

Установлено, что в Ленинградской области принят закон от 24 декабря 2004 г. № 117-оз «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Ломоносовский муниципальный район и муниципальных образований в его составе» (с последующими изменениями).

Статьями 1-3 документа установлены границы и наделены статусом городских и сельских поселений конкретные муниципальные образования. Муниципальное образование Ломоносовский район наделено статусом муниципального района.

Приложения 1-16 к акту содержат картографическое описание границ Ломоносовского муниципального района, а также границ входящих в его состав муниципальных образований.

Так, в картографическом описании границ Большеижорского городского поселения отражено, что границы этого образования проходят, в частности, по смежеству с Пениковским сельским поселением, и при их

описании использованы в том числе следующие словосочетания: «по грунтовой дороге», «массива коллективных садоводств «Дубки», «этого массива», «садоводческий массив», «до ЛЭП», «по ЛЭП», «автодороги Большая Ижора-Черемыкино», «этой автодороги», «грунтовой дороги», «массива садоводств «Большая Ижора», «по этой грунтовой дороге», «Ломоносовского лесхоза», «до реки Черная Речка», «по реке Черная Речка», «до безымянного ручья». При описании границ по смежеству с Лебяженским городским поселением имеется указание «по безымянному ручью» (приложение 1).

В картографическом описании границ Лебяженского городского поселения отмечено, что границы данного образования проходят, в частности, с привязкой к следующим объектам:

по Финскому заливу - описание границ произведено с использованием указаний: «Ломоносовского лесхоза», «безымянного ручья»;

по смежеству с Большеижорским городским поселением - с использованием указаний: «по безымянному ручью», «Ломоносовского лесхоза»;

по смежеству с Пениковским сельским поселением - с использованием указаний: «Ломоносовского лесхоза», «до реки Коваш», «по реке Коваш»;

по смежеству с Лопухинским сельским поселением - с использованием указания «Ломоносовского лесхоза»;

по смежеству с Копорским сельским поселением - с использованием такого же указания (приложение 2).

В картографическом описании границ Аннинского сельского поселения отражено, что границы муниципального образования проходят, в частности, с привязкой к следующим объектам:

по смежеству с Санкт-Петербургом - описание границ произведено с использованием словосочетаний: «Глуховского парклесхоза (река Кикенка)», «до автодороги Красное Село-Ропша»;

по смежеству с Лаголовским сельским поселением - описание границ произведено с использованием словосочетаний: «по автодороге Красное Село-Ропша», «войсковой части 61240», «ЗАО «Красносельское», «до безымянного ручья», «по этому ручью до мелиоративного канала»;

по смежеству с Ропшинским сельским поселением - описание границ произведено с использованием словосочетаний: «по мелиоративному каналу», «ЗАО «Красносельское», «вдоль реки Стрелка и автодороги Стрельна-Ропша», «по этому каналу», «Глуховского парклесхоза», «до мелиоративного канала», «по мелиоративному каналу», «до полевой дороги», «реки Стрелка»;

по смежеству с Горбунковским сельским поселением - описание границ произведено с использованием словосочетаний: «по полевой дороге до грунтовой дороги Райкузи-Иннолово», «по этой дороге до мелиоративного канала», «по этому каналу», «Глуховского парклесхоза» «ЗАО «Победа», «до ЛЭП», «по ЛЭП до ручья Каргинский», «по ручью Каргинский до

безымянного ручья», «по безымянному ручью», «Глуховского парклесхоза» (приложение 3).

В картографическом описании границ Виллозского сельского поселения указано, что границы названного образования проходят, в частности, с привязкой к следующим объектам:

по смежеству с Лаголовским сельским поселением - описание границ произведено с использованием словосочетаний: «Глуховского парклесхоза», «по полевой дороге до автодороги Тайцы - Телези», «по автодороге Тайцы -Телези до полевой дороги», «по этой полевой дороге»;

по смежеству с Санкт-Петербургом - описание границ произведено с использованием словосочетания «ЗАО «Можайское» (приложение 4).

В картографическом описании границ Горбунковского сельского поселения отражено, что границы данного образования проходят, в частности, с привязкой к следующим объектам:

по смежеству с Санкт-Петербургом - описание границ произведено с использованием словосочетаний: «от автодороги Петродворец-Ропша», «Глуховского парклесхоза», «реки Кикенка», «ФГУП НЦ СевНИИГиМ»;

по смежеству с Аннинским сельским поселением - описание границ произведено с использованием словосочетаний: «Глуховского парклесхоза», «Глуховского парклесхоза до безымянного ручья», «по безымянному ручью до ручья Каргинский», «по ручью Каргинский до ЛЭП», «по ЛЭП», «ЗАО «Победа», «мелиоративный канал», «до мелиоративного канала», «по этому каналу», «грунтовой автодороги Райкузи-Иннолово», «по мелиоративному каналу до грунтовой автодороги Райкузи-Иннолово», «по этой грунтовой дороге до полевой дороги», «по этой полевой дороге до мелиоративного канала»;

по смежеству с Ропшинским сельским поселением - описание границ произведено с использованием словосочетаний: «по мелиоративному каналу до реки Стрелка», «по реке Стрелка до безымянного ручья», «по ручью до автодороги Стрельна - Кипень», «по этой автодороге до полевой дороги», «по этой полевой дороге», «Глуховского парклесхоза», «до мелиоративного канала»;

по смежеству с Низинским сельским поселением - описание границ произведено с использованием словосочетаний: «по мелиоративному каналу до улучшенной грунтовой дороги», «по этой грунтовой дороге до автодороги Петродворец-Ропша», «по автодороге Петродворец-Ропша» (приложение 5).

Приведённые, а также такие словосочетания, как: «по реке Шингарка до Петергофского водопровода», «ЗАО «Можайское», «крестьянского хозяйства Ивановой», «ООО «Русско-Высоцкая птицефабрика», «ЗАО «Кипень», «ЗАО «Лопухинка», «ГП ТЭК Санкт-Петербурга», «до озера Теглицкое»; «ЗАО «Копорье», «до ручья Белка», «по этому ручью до реки Ламошка», «по реке Ламошка», «автодорогу Копорье - Ручьи, до реки Ваба», «по этой реке» и им подобные содержатся в картографическом описании границ иных муниципальных образований, входящих в состав

Ломоносовского муниципального района Ленинградской области, в соответствии с приложениями 6-16 к оспариваемому областному Закону.

Удовлетворяя требования прокурора, суд пришёл к выводу, что оспариваемый акт в части приложений 1 -16 в той мере, в какой он допускает использование вышеприведённых слов и словосочетаний при картографическом описании границ муниципальных образований, противоречит федеральному законодательству, а также не соответствует требованиям определённости, ясности и недвусмысленности правового регулирования, в связи с чем не обеспечивает единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями и влечёт нарушение прав и законных интересов граждан и организаций.

Вывод суда о противоречии регионального акта федеральным нормам мотивирован тем, что:

- картографическое описание с привязкой к конкретным лесхозам и парклесхозам является неправомерным, поскольку содержит ориентиры, не существующие на момент разрешения дела. Статьёй 23 Лесного кодекса Российской Федерации, вступившего в силу с 1 января 2007 г., основными территориальными единицами в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов определены лесничества и лесопарки. На основании ст. 11 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» в срок до 1 января 2008 г. лесхозы подлежали преобразованию в соответствии с гражданским законодательством. Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 17 октября 2008 г. № 319 «Об определении количества лесничеств на территории Ленинградской области и установлении их границ» на территории указанного субъекта Российской Федерации созданы 18 лесничеств;

- при картографическом описании границ муниципальных образований по водным объектам не приняты во внимание положения ч. 4 ст. 5 Водного кодекса Российской Федерации, указывающие, что границей водного объекта является береговая линия;

- в указанных выше приложениях отражено, что границы муниципальных образований проходят по дорогам или пересекают их (автодороги, грунтовые дороги, полевые дороги) без точного указания места прохождения границы по какой-либо из проезжих частей, тротуарам, обочине, разделительной полосе или по оси или по иной части дороги, что свидетельствует о несоблюдении требований ст. 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»;

- неправомерно описание границ муниципальных образований произведено по границам земельных участков акционерных обществ, войсковых частей, садовых товариществ и иных юридических лиц. Изменение границ землевладений указанных лиц автоматически приведёт к изменению границы муниципального образования, что не соответствует требованиям ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающей в таком случае необходимость учёта мнения населения.

С такими выводами суда нельзя согласиться, поскольку они основаны на неправильном применении норм материального права.

Лесной кодекс Российской Федерации регулирует лесные отношения (ч. 1 ст. 3), Водный кодекс Российской Федерации - водные отношения (ч. 1 ст. 4), Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» определяет правовые основы обеспечения безопасности на территории Российской Федерации (ст. 1).

Следовательно, положения этих законов не применимы к общественным отношениям в области местного самоуправления и установления границ местного самоуправления.

Правоотношения в указанной сфере регламентированы на федеральном уровне Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ), иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п.«н» ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (чч. 2 и 5 ст. 76).

Пунктом 1 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закреплено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципами верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его существования определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Частью 2 ст. 10 указанного Федерального закона предусмотрено, что границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. 11-13 упомянутого Федерального закона.

В силу п. 1 ч. 1 ст. 85 в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 г. устанавливают в соответствии с требованиями данного Федерального закона границы муниципальных образований и наделяют соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

В ч. 3 ст. 85 оговорено, что при утверждении границ муниципальных образований во исполнение требований п. 1 ч. 1 указанной статьи допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. При этом границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2012 г.

В упомянутом Федеральном законе, а также иных федеральных актах, затрагивающих вопросы местного самоуправления, отсутствует разъяснение понятия «картографическое описание границ муниципальных образований».

Соответственно, нет и нормативно закреплённых требований и правил, предъявляемых к составлению картографического описания границ муниципальных образований.

В связи с этим является неправомерным вывод в решении суда о противоречии оспариваемого (в части) акта федеральным нормам, имеющим большую юридическую силу.

В решении суд сослался на Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ, однако по существу его положений по данному делу не применил.

Суд не учёл, что процесс установления границ муниципальных образований находится в стадии переходного периода, установленного гл. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, который должен быть завершён до 1 января 2010 г.

Также ошибочным является вывод в решении суда о наличии коррупциогенного фактора, установленного ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», в связи с неопределённостью использованных в областном Законе понятий.

Согласно ч. 2 ст. 1 указанного Федерального закона коррупциогенными факторами являются положения, устанавливающие для правопримененителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или)

обременительные требования к гражданам и организациям, и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Согласно ст. 3 антикоррупционная экспертиза осуществляется в соответствии с методикой, установленной Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пп. 3 и 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, установлен исчерпывающий перечень коррупциогенных факторов.

Анализ указанных документов показывает, что неопределённость рассматривается в качестве коррупциогенного фактора при одновременном наличии условий: если положения акта содержат требования к гражданам и организациям и употребляются неустоявшиеся, двусмысленные термины и категории оценочного характера.

Оспариваемые положения областного Закона, представляющие собой текстовое картографическое описание границ муниципальных образований, не содержат ни требований (условий, предписаний, стандартов, правил, требующих строгого выполнения) к гражданам и организациям, ни требований оценочного характера, неустоявшихся и двусмысленных терминов.

Нельзя согласиться и с выводом суда о несоответствии регионального акта требованиям определённости, ясности и недвусмысленности правового регулирования.

При вынесении решения судом допущено нарушение норм процессуального права (ст. 195 и ч. 4 ст. 198 ГПК РФ). Областной закон признан недействующим в части привязки границ муниципальных образований к линиям высоковольтных передач (ЛЭП) и Петергофскому водопроводу без указания мотивов такого решения.

Нарушение норм материального права и норм процессуального права являются в соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 362 ГПК РФ основаниями для отмены решения суда в кассационном порядке.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением нового решения.

В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Учитывая, что областной Закон от 24 декабря 2004 г. № 117-оз принят субъектом Российской Федерации в пределах компетенции и полномочий, предоставленных ему Российской Федерацией, и не содержит противоречий федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, в удовлетворении заявления о признании указанного акта недействующим должно быть отказано.

Руководствуясь ст. 360, п. 3 ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

определила:

 

решение Ленинградского областного суда от 14 декабря 2010 г. отменить.

Принять новое решение, которым отказать заместителю прокурора Ленинградской области в удовлетворении заявления о признании недействующим областного Закона от 24 декабря 2004 г. № 117-оз «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Ломоносовский муниципальный район и муниципальных образований в его составе».

Статьи законов по Делу № 33-Г11-4

ГПК РФ Статья 198. Содержание решения суда
ГПК РФ Статья 253. Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта
ГПК РФ Статья 361. Утратила силу
ГПК РФ Статья 362. (Утратила силу)

Производство по делу



Типовые договорыТиповые договоры



Активные юристыАктивные юристы

онлайн
Фото юриста
Дунькова Элла
г. Владикавказ
ответов за неделю: 6
Телефон: WhatsApp: +79627437356
Телефон: 9060684949


Загрузка
Наверх